Τα τελευταία χρόνια, ιδίως μετά την συνταγματική Αναθεώρηση του 1986, καταβάλλεται μια συστηματική προσπάθεια συρρίκνωσης των αρμοδιοτήτων του Προέδρου της Δημοκρατίας. Και ενώ σε κανονιστικό επίπεδο η συρρίκνωση αυτή επήλθε με την προαναφερθείσα αναθεώρηση, η προσπάθεια πλήρους ακύρωσης του ρόλου του Προέδρου της Δημοκρατίας συνεχίζεται και σε επίπεδο νομικής – καταργητικής ερμηνείας των συνταγματικών αρμοδιοτήτων, που του έχουν απομείνει.
Το χειρότερο όμως είναι, η προσχώρηση όλων των Προέδρων της Δημοκρατίας σε αυτή την σχολή σκέψης, που ακυρώνει τον ρόλο τους, ως ρυθμιστών του Πολιτεύματος, και τους καθιστά απλά διακοσμητικά στοιχεία της δημόσιας ζωής της χώρας. Χαρακτηριστικό παράδειγμα της υποχώρησης της προεδρικής εξουσίας έναντι του ρόλου της Κυβέρνησης και του Πρωθυπουργού, αποτελεί το τελευταίο συμβάν της κατάργησης της ΕΡΤ μέσω Πράξεως Νομοθετικού Περιεχόμενου.
Δεν θα σταθώ καθόλου, στους χειρισμούς της Κυβέρνησης, που συνιστούν συνταγματική εκτροπή και πλήρη καταστρατήγηση των προνοιών του Συντάγματος. Θέλω, αντίθετα, να εστιάσω σε μια φράση του Κάρολου Παπούλια, στις 12-6-2013, η οποία απευθυνόταν με απολογητικό ύφος προς τον αρχηγό του ΣΥΡΙΖΑ Αλέξη Τσίπρα. Ειδικότερα ανέφερε τα εξής:
«Κύριε Πρόεδρε, χαίρομαι για τη συνάντηση που έχουμε σε μια κρίσιμη, πράγματι, στιγμή. Δικιά μου πίστη είναι ότι πρέπει να υπάρχει Δημόσια Τηλεόραση, γιατί δεν πιστεύω ότι η ενημέρωση του λαού μπορεί να γίνεται μόνο από ιδιωτικά κανάλια. Από την άλλη μεριά, οι δυνατότητες οι δικές μου παρέμβασης είναι περιορισμένες από το Σύνταγμα. Δηλαδή, δεν μπορώ να αναπέμψω Πράξη Νομοθετικού Περιεχομένου, διότι δεν μου δίνει το δικαίωμα και την ευχέρεια αυτή το Σύνταγμα. Αλλά, από την άλλη μεριά, σας είπα τι πιστεύω».
Πριν σχολιάσουμε την παραπάνω δήλωση να δούμε τη λέει η παράγραφος 1 του άρθρου 44, που προβλέπει τη δυνατότητα έκδοσης Πράξεων Νομοθετικού Περιεχομένου (Π.Ν.Π.):
«1. Σε έκτακτες περιπτώσεις εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας μπορεί, ύστερα από πρόταση του Υπουργικού Συμβουλίου, να εκδίδει πράξεις νομοθετικού περιεχομένου. Οι πράξεις αυτές υποβάλλονται στη Βουλή για κύρωση, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 72 παράγραφος 1, μέσα σε σαράντα ημέρες από την έκδοση τους ή μέσα σε σαράντα ημέρες από τη σύγκληση της Βουλής σε σύνοδο. Αν δεν υποβληθούν στη Βουλή μέσα στις προαναφερόμενες προθεσμίες ή αν δεν εγκριθούν από αυτήν μέσα σε τρεις μήνες από την υποβολή τους παύουν να ισχύουν στο εξής».
Έχοντας στο νου μας την παραπάνω συνταγματική διάταξη, πρέπει να αξιολογήσουμε την δήλωση του Προέδρου της Δημοκρατίας, με την οποία διατυπώνεται ένα νομικό επιχείρημα. Κατά την προσωπική νομική μου άποψη, με την ανωτέρω δήλωση του, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας είπε μια αλήθεια, αλλά ταυτόχρονα απέκρυψε μια άλλη:
1. Η αλήθεια που είπε:
Πράγματι, αναπομπή προβλέπεται μόνο σύμφωνα με τους όρους του άρθρου 42 του Συντάγματος, δηλαδή αναφορικά με νόμους που έχουν ψηφιστεί από τη Βουλή. Η Πράξη Νομοθετικού Περιεχομένου αποτελεί και αυτή νομοθετική πράξη, που εξομοιώνεται απόλυτα με τους τυπικούς νόμους πλην όμως δεν ψηφίζεται από την Βουλή, ούτως ώστε να συντρέξουν οι προϋποθέσεις του άρθρου 42. Τα ίδια ισχύουν και για την πράξη νομοθετικού περιεχομένου που προβλέπεται στην παρεμφερή διάταξη του άρθρου 48 παρ. 5 του Συντάγματος.
2. Η αλήθεια που απέκρυψε:
Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας, έχει διακριτική ευχέρεια έκδοσης της Πράξεως Νομοθετικού Περιεχομένου, που του προτείνει η εκάστοτε Κυβέρνηση. Δεν μπορεί, δηλαδή, να αναπέμψει την Π.Ν.Π., αλλά μπορεί να αρνηθεί ή να αναβάλει την έκδοση της. Η γραμματική διατύπωση των ανωτέρω διατάξεων είναι σαφής: Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας μπορεί να εκδίδει τις ανωτέρω πράξεις, ή σύμφωνα με την αρχική διατύπωση του Συντάγματος του 1975 δύναται να εκδίδει τις ανωτέρω πράξεις.
Στο σημείο αυτό πρέπει να αρθεί μια παρανόηση σχετικά με το εύρος των αρμοδιοτήτων του Προέδρου της Δημοκρατίας.
Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας δεν μπορεί να προβαίνει σε ενέργειες που δεν προβλέπονται ρητά από το Σύνταγμα, ούτε όμως υποχρεούται να προβαίνει σε τέτοιες ενέργειες, εάν, ομοίως, η υποχρέωση του αυτή δεν προβλέπεται ρητά από το Σύνταγμα.
Ακολούθως, το άρθρο 35 του Συντάγματος υποδεικνύει την υποχρέωση αποχής του ΠτΔ, από πράξεις που δεν φέρουν την προσυπογραφή του αρμοδίου οργάνου, Υπουργού (35§1) ή Προέδρου της Βουλής (35§3). Δεν επιβάλλει όμως το άρθρο αυτό –άνευ εταίρου- υποχρέωση ενέργειας του ΠτΔ, ανάλογα με την βούληση του προσυπογράφοντος οργάνου. Για να στοιχειοθετηθεί τέτοια υποχρέωση, θα πρέπει αυτή να προκύπτει ευθέως από ειδική συνταγματική ρύθμιση.
Άλλωστε, σύμφωνα με γενική αρχή του δημοσίου δικαίου, το τεκμήριο υφίσταται υπέρ της διακριτικής ευχέρειας, που σημαίνει ειδικότερα ότι αν από τις σχετικές διατάξεις δεν προκύπτει σαφώς επιτακτική υποχρέωση του αρμοδίου οργάνου, πρέπει σε περίπτωση αμφιβολίας να γίνει δεκτό ότι η αρμοδιότητα του έχει χαρακτήρα διακριτικής ευχέρειας (Συμβούλιο της Επικρατείας, απόφαση 46/1930).
Από γραμματολογικής πλευράς, τέτοια επιτακτική υποχρέωση προκύπτει, με τη χρήση συνήθως στον κανόνα δικαίου, ρημάτων οριστικής έγκλισης, ενεργητικής κυρίως φωνής και σε ενεστωτικό – εξακολουθητικό χρόνο. Τέτοιες γραμματικές διατυπώσεις συναντούμε σε πολλά σημεία του Συντάγματος, που ορίζουν και οριοθετούν ταυτόχρονα τη δέσμια αρμοδιότητα του Προέδρου της Δημοκρατίας.
Έτσι:
- Σύμφωνα με το άρθρο 36 του Συντάγματος, ο ΠτΔ, υπό την επιφύλαξη της υπουργικής προσυπογραφής (35§1 Σ.), εκπροσωπεί διεθνώς το Κράτος, κηρύσσει πολεμο, συνομολογείσυνθήκες κ.ο.κ.
- Διορίζει τον Πρωθυπουργό κ.ο.κ. (άρθρο 37) ή απαλλάσσει την Κυβέρνηση από τα καθήκοντά της (άρθρο 38 Σ.), συγκαλεί τη Βουλή (άρθρο 40 )
- Εκδίδει και δημοσιεύει τους νόμους (άρθρο 42) και εκδίδει τα διατάγματα (άρθρο 43).
- Προκηρύσσει δημοψήφισμα (άρθρο 44 παρ.2)
- Διορίζει και παύει τους δημοσίους υπαλλήλους και απονέμει τα προβλεπόμενα παράσημα (άρθρο 46).
Σε όλες τις ανωτέρω περιπτώσεις, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας αφενός δεν μπορεί να απέχει από την ενέργεια που του επιβάλει το Σύνταγμα και αφετέρου, το εύρος της αρμοδιότητας του, προσδιορίζεται αυστηρά από τις οικείες διατάξεις, σύμφωνα με τον γενικό κανόνα ότι ο ΠτΔ δεν έχει άλλες αρμοδιότητες, παρά μόνο όσες του απονέμουν ρητά το Σύνταγμα και οι νόμοι που είναι σύμφωνοι μ’ αυτό (άρθρο 50 Σ.)
Έτσι, για παράδειγμα, ο ΠτΔ δεν μπορεί να αρνηθεί την έκδοση διατάγματος που προσυπογράφεται από αρμόδιο Υπουργό, ούτε να αναστείλει την εφαρμογή του ή να εξαιρέσει κανέναν από την εκτέλεση του (άρθρο 43§1 Σ.)
Από την άλλη, υπάρχουν περιπτώσεις όπου, με σαφήνεια αφήνεται στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας η δυνατότητα να ενεργήσει ή ακόμη και να απέχει από μία ενέργεια. Στις περιπτώσεις αυτές, η βούληση του Συντακτικού Νομοθέτη να δώσει στον ΠτΔ διακριτική ευχέρεια άσκησης της αρμοδιότητας του, εκδηλώνεται μέσω εκφράσεων όπως «Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας μπορεί να…» ή «δύναται να…» ή «έχει το δικαίωμα να…». Χαρακτηριστικές τέτοιες περιπτώσεις είναι:
- Η δυνατότητα αναστολής –για μία φορά- των εργασιών της βουλευτικής συνόδου (άρθρο 40§2 Σ.)
- το δικαίωμα αναπομπής στη Βουλή ψηφισθέντος νομοσχεδίου σύμφωνα με το άρθρο 42§1,
- το δικαίωμα εκφώνησης διαγγέλματος με τη σύμφωνη γνώμη του πρωθυπουργού (άρθρο 44§3).
-το δικαίωμα απονομής χάριτος, σύμφωνα με την παρ. 1 του άρθρου 47 του Συντάγματος.
Παρομοίως, σύμφωνα με το 44§1 του Συντάγματος ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας έχει ευχέρεια έκδοσης πράξεως Νομοθετικού Περιεχομένου και όχι δέσμια αρμοδιότητα. Αν ο Συντακτικός Νομοθέτης ήθελε να προσδώσει απόλυτα δεσμευτικό χαρακτήρα στην εν λόγω αρμοδιότητα θα υιοθετούσε τη διατύπωση «ο ΠτΔ εκδίδει, ύστερα από πρόταση του Υπουργικού Συμβουλίου …», όπως πράττει στα άρθρα 42 και 43.
Η διαφορά στη γραμματική διατύπωση, μεταξύ, αφενός των διατάξεων των άρθρων 42§1 και 43§1 και αφετέρου της διατάξεως του άρθρου 44§1 του Συντάγματος, μόνο τυχαία δεν είναι. Ειδικότερα, η έκδοση Πράξεων Νομοθετικού Περιεχομένου, σύμφωνα με το άρθρο 44§1., αλλά και το συναφές άρθρο 48§5 του Συντάγματος, αποτελεί άσκηση έκτακτης νομοθετικής λειτουργίας από φορείς της εκτελεστικής λειτουργίας. Είναι λοιπόν σαφές ότι ο εξαιρετικός χαρακτήρας ενάσκησης τέτοιας εξουσίας –που υπό την ισχύ των προηγουμένων Συνταγμάτων δικαιολογούνταν με την επίκληση «του δικαίου της ανάγκης» - προϋποθέτει την ουσιαστική σύμπραξη των δύο πυλώνων της εκτελεστικής λειτουργίας: Του Πρόεδρου της Δημοκρατίας και της Κυβέρνησης. Και ως ουσιαστική σύμπραξη εννοούμε την σύμπτωση των θετικών βουλήσεων, αφενός μεν του Υπουργικού Συμβουλίου να προτείνει τη συγκεκριμένη νομοθετική Πράξη, αφετέρου δε, του Προέδρου της Δημοκρατίας να την εκδώσει. Η απόκλιση από την συνήθη -στο παρόν σύνταγμα- δέσμια αρμοδιότητα του ΠτΔ, δικαιολογείται από την ανάγκη θεσμικής ενίσχυσης του κενού που προκαλεί η έστω και προσωρινή παράκαμψη του Κοινοβουλίου και αποφυγής της μονοπώλησης της ισχύος από έναν φορέα δημόσιας εξουσίας.
Γενικότερα, πρέπει να υποστηριχθεί ότι ο Συντακτικός Νομοθέτης, όπου ήθελε να περιορίσει τις ευχέρειες του Προέδρου της Δημοκρατίας, το έπραξε με σαφήνεια. Όχι μόνο με επιτακτικές γραμματικές διατυπώσεις, όπως προαναφέρθηκε, αλλά και με ποικίλους χρονικούς ή άλλους περιορισμούς. Τα ανωτέρω αφορούν πρωτίστως την «εκδοτική» του αρμοδιότητα. Έτσι, σύμφωνα με την παράγραφο 1 του άρθρου 42 του Συντάγματος ο ΠτΔ έχει προθεσμία ενός μηνός για την έκδοση και την δημοσίευση των νόμων που ψηφίζονται από την Βουλή. Ομοίως, σύμφωνα με το άρθρο 43 προβλέπεται ότι Πρόεδρος της Δημοκρατίας δεν μπορεί να αναστείλει την εφαρμογή των διαταγμάτων που εκδίδει. Κατά λογική συνεπαγωγή και κατά μείζονα λόγο, δεν μπορεί να αναβάλει την έκδοση τέτοιων των διαταγμάτων, που του υποβάλλονται από τον αρμόδιο Υπουργό.
Αντίθετα, ουδείς χρονικός περιορισμός ή άλλη δέσμευση τίθεται ως προς την αρμοδιότητα του ΠτΔ να εκδίδει πράξεις νομοθετικού περιεχομένου. Έτσι ο ανώτατος άρχοντας του Κράτους μας, μπορεί είτε να απορρίψει την πρόταση του Υπουργικού Συμβουλίου, είτε απλώς, να αναβάλει του την έκδοση της Π.Ν.Π., σταθμίζοντας πάντοτε την συνδρομή των περιπτώσεων «εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης».
Επιπλέον, η άρνηση του Προέδρου της Δημοκρατίας να εκδώσει Πράξη Νομοθετικού Περιεχομένου, δεν συνιστά επέμβαση στο έργο της Κυβέρνησης και παραβίαση του άρθρου 82§1 του Συντάγματος, σύμφωνα με το οποίο «Η Κυβέρνηση καθορίζει και κατευθύνει τη γενική πολιτική της Χώρας σύμφωνα, με τους ορισμούς του Συντάγματος και των νόμων». Και αυτό, για τον λόγο ότι η πρόταση εκδόσεως πράξης νομοθετικού περιεχομένου συνιστά νομοθετική πρωτοβουλία του Υπουργικού Συμβουλίου και όχι άσκηση εκτελεστικής εξουσίας στα πλαίσια της ανωτέρω συνταγματικής διάταξης. Το άρθρο 82§1 του Συντάγματος στηρίζεται και προϋποθέτει διαμορφωμένο νομικό πλαίσιο, ενώ η διαδικασία του άρθρου 44§1 κατατείνει στην διάπλαση νέου νομικού καθεστώτος, με αποτέλεσμα η επίκληση του άρθρου 82§1 στην περίπτωση αυτή να αποτελεί σχήμα πρωθύστερο.
Κατά την προσωπική μου νομική άποψη, η εξουσία του Προέδρου της Δημοκρατίας να αρνηθεί την έκδοση Πράξεως Νομοθετικού Περιεχομένου, είναι ευρύτερη από την εξουσία αναπομπής των νόμων σύμφωνα με το άρθρο 42 του Συντάγματος. Και αυτό για τον λόγο ότι δεν χρήζει αιτιολογίας, όπως ισχύει στην περίπτωση της αναπομπής των ψηφισμένων νομοσχεδίων. Θα μπορούσε βέβαια να υποστηριχθεί και η αντίθετη άποψη, ότι ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας, στα πλαίσια της εκδοτικής του αρμοδιότητας ελέγχει μόνο την συνταγματικότητα των πράξεων που εκδίδει και πρωτίστως -στην προκείμενη περίπτωση- την συνδρομή των περιπτώσεων εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης. Επομένως, σύμφωνα με την άποψη αυτή, η άρνηση εκδόσεως χρήζει αιτιολογίας, μη αναγόμενης στην σκοπιμότητα των θεσπιζομένων με την Π.Ν.Π. διατάξεων.
Είναι λοιπόν ξεκάθαρο ότι από το γράμμα και το σκοπό της ανωτέρω συνταγματικής ρύθμισης ότι ο Κάρολος Παπούλιας είχε συνταγματικό δικαίωμα και ηθική υποχρέωση να αρνηθεί την έκδοση Π.Ν.Π. που του έθεσε η παρούσα Κυβέρνηση. Άλλωστε, ως ρυθμιστής του πολιτεύματος(άρθρο 30 Σ.), έχει το καθήκον να το προστατεύσει από πρακτικές που τείνουν στην κατάχρηση ή την κατάλυση του.
Σε τελική ανάλυση ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας παραμένει υπεύθυνος και υπόλογος στο Κοινοβούλιο και τη Δικαιοσύνη, σε περίπτωση εκ προθέσεως παραβίασης του Συντάγματος, σύμφωνα με τους ορισμούς του άρθρου 49. Πάνω απ’ όλα όμως, είναι πολιτικά υπεύθυνος απέναντι στον ελληνικό Λαό και υπόλογος απέναντι στην ιστορία, για όσα δραματικά τεκταίνονται στην πατρίδα μας τα τελευταία χρόνια.
